IL PRIMATO DELLA POLITICA E' GIUSTO?

Le autocitazioni sono sempre spiacevoli, ma cos'è un blog se non una massiccia autocitazione continuata e aggravata?
In questo giorno di elezioni politiche mi è tornato in mente quanto scrivevo circa 11 anni fa e pubblicato (1997) sul sito giuridico del prof. Giovanni Virga http://www.giust.it/ oggi http://www.lexitalia.it/.
Credo sia sempre attuale, che ne dite?

Riforma della pubblica amministrazione e primato della politica.
In questi ultimi tempi, si sta facendo sempre più frenetica l’attività del legislatore al fine di riformare la pubblica amministrazione.
Qualcuno ha parlato di alluvione legislativa, qualcun altro ha parlato di Babele delle leggi. E così assistiamo a modifiche di modifiche di leggi appena sfornate con provvedimenti bis, ter, quater e via numerando.
Quando è iniziato il diluvio ? Se riflettiamo un attimo con la mente scevra da condizionamenti, ci si rende conto che i problemi sono iniziati proprio quando ci si proponeva di risolvere gli stessi problemi che, però, prima di questa azione pervicacemente autodistruttiva, erano di molto meno gravi.
Per circoscrivere il tema agli enti locali, il legislatore del 1990 aveva emanato una nuova legge sulle autonomie locali e sul procedimento amministrativo (la legge 142 e la legge 241) che, per prime, dopo diversi anni avevano codificato un sistema di separazione dei poteri tra programmazione, indirizzo e gestione; tale sistema, se perseguito coerentemente, avrebbe portato certamente al miglioramento continuo dell’attività amministrativa, istituendo un circolo virtuoso di responsabilità-professionalità dei pubblici funzionari.
Non è dato di sapere se il legislatore degli anni '90 lo abbia fatto con questa intenzione poiché alla separazione dei ruoli avrebbe dovuto conseguire anche il risultato della riduzione delle responsabilità (penali, civili ed amministrative) in capo ai politici del tempo, lasciando loro solo responsabilità politiche sanzionabili solo dagli elettori con il loro voto. E’ certo, però, che da quel momento i funzionari pubblici degli enti locali per la prima volta avrebbero risposto direttamente e da soli del loro operato davanti ai giudici amministrativi, contabili, penali ed anche civili.
Ricordo ancora il presidente della sezione giurisdizionale della Corte dei Conti che in un convegno ebbe a dire che non ci sarebbe stato più "l’ombrello dei politici" (sic!) a tutelare i dipendenti.
Successivamente, il legislatore ha proceduto incoerentemente sulla strada della separazione dei poteri con provvedimenti a volte ambigui, a volte contraddittori.
I primi ad essere interessati da questa schizofrenica attività sono stati i segretari comunali, e spesso in questi ultimi tempi ci siamo chiesti del perché di tale accanimento contro una categoria che, peraltro, aveva sempre dato prove non solo di alta professionalità, ma anche di responsabilità e senso del dovere. In realtà il disegno riguarda, come vedremo tutta la pubblica amministrazione.
E siamo arrivati alla questione della dirigenza e, più precisamente, alla questione della nomina dei dirigenti.
Sull’argomento ci sono due scuole di pensiero.
La prima afferma che gli incarichi devono essere affidati con metodi concorsuali e criteri di professionalità che premiano i meriti dei migliori, salva la possibilità di revoca in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, previo l’utilizzo di neutrali sistemi di valutazione.
La seconda sostiene che gli incarichi di dirigenza sono affidati dagli organi politici sulla base dell’ intuitu personae, sono dunque di natura fiduciaria poiché l’organo politico elettivo ha un programma da rispettare che lo impegna verso i suoi elettori e la maggiore garanzia di realizzazione sarebbe offerta dal preporre agli incarichi di responsabilità persone di fiducia dell’eletto (da notare in argomento una considerazione che credo finora, nessuno abbia fatto, perché nominare intuitu personae il segretario comunale e privarlo poi da tutte le attività amministrative gestionali -salvo il caso della contestuale nomina a direttore generale- se è vero che la nomina fiduciaria si giustifica con la realizzazione del programma?).
La tesi della nomina fiduciaria, comunque, non ci sembra da condividere non tanto perché non possa funzionare o non sia un sistema realizzabile anche nel nostro paese (il prof. Stelio Valentini, in un recente convegno a Siena sui segretari comunali, ha ricordato che non bisogna mai dimenticare che nei paesi anglosassoni abitano, appunto, gli anglosassoni e non gli italiani).
Questo sistema potrebbe anche funzionare, però con una serie di modificazioni sostanziali.
Anzitutto, occorrerebbe rinunciare alla separazione dei ruoli tra politica e gestione che è inconciliabile con la nomina fiduciaria del dirigente da parte del politico (lo ha ricordato sempre il prof. S.Valentini). Credo che sia sotto gli occhi di tutti l’incongruenza madornale di un dirigente nominato fiduciariamente che poi non faccia di tutto per accontentare il suo amministratore politico anche nelle scelte gestionali, scelte magari non proprio tecnicamente ineccepibili.
E’ vero che il governo, tramite i suoi esponenti, ha sempre affermato che questo sistema fa affidamento sul senso di responsabilità degli organi politici, ma con questo vogliamo dimenticarci completamente il passato e la provenienza di certi uomini politici ?
La natura umana è debole, come sappiamo tutti, è per questo che occorre trovare delle garanzie che non portino il sistema ad aberrazioni devastanti.
In effetti, la separazione dei ruoli è una sacrosanta intuizione che sarebbe veramente la giusta garanzia del miglioramento della qualità dell’attività amministrativa (si veda sull’argomento il bellissimo e chiarissimo saggio di Carlo Saffioti "Politica e gestione. Distinguere i ruoli a garanzia della qualità dell’attività amministrativa" in Rivista del Personale dell’Ente locale nov.dic. 1998, p.781) e, quindi, tale distinzione è irrinunciabile per una giusta riforma della pubblica amministrazione.
Del resto anche Luigi Einaudi, in occasione di un discorso sulla riforma della giustizia fiscale, aveva affermato che non ci poteva essere una vera equità fiscale se i funzionari pubblici non fossero stati preparati professionalmente, indipendenti e al servizio dei cittadini. L’indipendenza del funzionario è quindi un bene da difendere perché è garanzia che la sua professionalità si esplicherà in modo obiettivo per il bene di tutti i cittadini e non solo per la parte politica temporaneamente al potere.
Insomma o si crede al principio di separazione o si crede all’incarico fiduciario. Il legislatore deve scegliere, è in gioco il destino della pubblica amministrazione.
Altrimenti, si è autorizzati a pensare che ci sia un trucco.
E il trucco è anche semplice da scoprire: la separazione dei ruoli serve ai politici a non avere dirette responsabilità da difendere davanti alle corti di giustizia, nello stesso tempo la politica è protagonista in tutt’e due i ruoli, sia di programma sia di gestione, conservandosi una sorta di potere vitae necisque sui dirigenti e realizzando in tal modo quel primato della politica tanto caro a coloro che governavano ante operazione mani pulite (ormai caduta nell’oblio).
Nell’ultimo numero della rivista Micromega, lo scrittore Andrea Camilleri ricorda come, secondo un politologo francese, l’obiettivo della sinistra sia quello di realizzare effettivamente la libertà, l’uguaglianza ed il diritto e che la sinistra al potere farebbe meglio ad operare per la riqualificazione della politica piuttosto che per il primato di essa che non deve essere l’obiettivo di una società civile.
Mi permetto, infine, di richiamare, sommessamente, un verso del Sommo Poeta a beneficio di quanti, studiosi e cultori del diritto oggi, a giustificazione di irrazionali scelte del legislatore, affermano che il mondo è cambiato e bisogna comunque adeguarsi: "Considerate la vostra semenza, fatti non foste a viver come bruti, ma per seguir virtute e conoscenza".
dal sito http://www.lexitalia.it/ luglio 1997